Качество и безопасность медицинских услуг контролируются различными органами, включая Росздравнадзор, при этом применяются различные способы контроля — рассмотрение жалоб недовольных пациентов, периодические проверки деятельности учреждений здравоохранения, запрос документации и пр. 27 декабря 2018 г. принят закон, дополнительно наделяющий Росздравнадзор правом проводить контрольные закупки медицинских услуг.

Теперь государственный контроль качества и безопасности медицинской деятельности включает в себя такие мероприятия, как:

1. Осуществление лицензирования медицинской деятельности;
2. Проведение проверок:
• соблюдения прав граждан в сфере охраны здоровья;
• применения медицинскими организациями порядков оказания медицинской помощи и стандартов медицинской помощи;
• соблюдения медицинскими организациями порядков проведения медицинских экспертиз, диспансеризации, медицинских осмотров и медицинских освидетельствований;
• соблюдения медицинскими организациями требований по безопасному применению и эксплуатации медицинских изделий и их утилизации (уничтожению);
• соблюдения медицинскими работниками, руководителями медицинских организаций, фармацевтическими работниками и руководителями аптечных организаций ограничений, применяемых к ним при осуществлении профессиональной деятельности;
3. Проведение проверок организации и осуществления ведомственного контроля и внутреннего контроля качества и безопасности медицинской деятельности;
4. Проведение контрольных закупок в целях проверки соблюдения медицинской организацией порядка и условий предоставления платных медицинских услуг.

Право на проведение контрольной закупки в сфере медицинских услуг предоставлено Росздравнадзору и его региональным управлениям. Кроме того, органы управления в области здравоохранения на уровне субъектов РФ также получили такие полномочия, хоть и негласно. Дело в том, что ФЗ-323 «Об основах охраны здоровья граждан в РФ» предоставляет право на контрольную закупку «органу государственного контроля». К таким органам в ч.1 ст.86 ФЗ-323 относит органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие госконтроль в сфере охраны здоровья. Контрольная закупка проводится в целях проверки соблюдения медицинскими организациями порядка и условий предоставления платных услуг гражданам, а соблюдение порядка предоставления услуг — это лицензионное требование, которое проверяется лицензирующими органами. Региональные органы контроля как лицензирующие органы вправе осуществлять лицензионный контроль и проверять порядок предоставления платных медицинских услуг. Таким образом, на данный момент контрольная закупка медуслуг региональными органами в области здравоохранения представляется легитимной. Возможно, впоследствии данная ситуация изменится путем внесения поправок в законодательство или выпуска соответствующих разъяснений Минздрава.

Большие вопросы вызывает предоставление полномочий по контрольным закупкам Росздравнадзору при сохранении контролирующей функции за оказанием услуг у Роспотребнадзора — последний остается органом, уполномоченным надзирать за соблюдением медицинскими организациями общих прав потребителей, отсутствие в договорах на платные услуги ущемляющих права потребителей условий и пр. Насколько будет отвечать интересам бизнеса и достижению поставленной цели столь тесная деятельность двух независимых ведомств, покажет время.

При проведении контрольной закупки медицинских услуг применяются общие правила к контрольным закупкам, установленные ст.16.1 ФЗ-294 от 26.12.2008 г. «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Контрольная закупка представляет собой мероприятие по контролю, в ходе которого проверяющим создается ситуация для совершения сделки в целях проверки соблюдения медицинской организацией обязательных требований при оказании услуг потребителям. Иными словами — представитель Росздравнадзора под видом обычного пациента обращается в клинику для заключения договора на оказание медицинских услуг с целью проверки правильности оформления документации, соблюдения порядков и условий предоставления медицинских услуг.

Контрольная закупка проводится только в отношении платных медицинских услуг. Проверки в рамках обязательного медицинского страхования проходят в прежнем режиме.

Основания для контрольной закупки

Основания для контрольной закупки те же, что для внеплановой выездной проверки:

1. Медицинская организация не устранила ранее выявленное нарушение, в отношении которого выдавалось предписание;
2. Медицинская организация запросила предоставление правового статуса, лицензию на право осуществления отдельных видов деятельности, а правилами предоставления такого статуса или лицензии предусмотрена проверка;
3. Проверяющий орган путем анализа поступившего обращения пациента, сведений в СМИ, обращения из другого органа получил информацию о следующих фактах:
   • возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда окружающей среде, а также угрозы чрезвычайных ситуаций техногенного характера;
   • причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда окружающей среде, а также возникновение чрезвычайных ситуаций техногенного характера;
   • нарушение прав потребителей (в случае обращения в Роспотребнадзор граждан, права которых нарушены, при условии, что заявитель обращался за защитой (восстановлением) своих нарушенных прав к юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю и такое обращение не было рассмотрено либо требования заявителя не были удовлетворены);
4. Выявление параметров деятельности, которые являются основанием для проведения внеплановой проверки, предусмотренным в положении о виде федерального государственного контроля (надзора);
5. Приказ (распоряжение) руководителя Росздравнадзора, изданный в соответствии с поручениями Президента РФ, Правительства РФ и на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.

Известны случаи фальсификации жалоб якобы обманутых клиентов самими проверяющими органами в целях проведения закупки. Например, по одному делу судом было установлено, что проверка организована на основании поступившего обращения гражданина о фактах нарушения его прав, по итогам было выдано предписание об устранении нарушений. Однако в материалах дела были объяснения, данные этим гражданином сначала детективу, а затем сотрудникам полиции, в которых он заявил, что не писал и не направлял указанное заявление. Такое заявление было признано анонимным, а закупка — неправомерной (Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 09.02.2016 г. № Ф02-7516/2015.).

Росздравнадзор обязан отказать в проведении контрольных мероприятий, если в обращении не указано наименование органа, в который направляется обращение, либо фамилия, имя, отчество соответствующего должностного лица (должность соответствующего лица), почтовый адрес, по которому должен быть направлен ответ, суть жалобы, если нет личной подписи и даты.

Должностное лицо органа контроля при наличии у него обоснованных сомнений в авторстве обращения или заявления обязано принять разумные меры к установлению обратившегося лица (ч.3 ст.10 ФЗ-294). Закон не указывает признаки «сомнительности» авторства, не дает определения «разумным мерам» и не содержит конкретного перечня таких мер — предполагается, что в каждом случае должностное лицо самостоятельно, руководствуясь личным опытом и профессиональными знаниями, формирует мнение о достоверности авторства поступившего обращения и подтверждает такое авторство доступными методами. Так, проверка авторства возможна путем звонка на указанный номер телефона, выезда по указанному месту жительства или сопоставления информации из обращения с фактами, изложенными в нем.

Если жалоба поступает в электронном виде, в ней обязательно должны быть фамилия, имя, отчество (при наличии) обратившегося, адрес электронной почты, по которому должен быть направлен ответ. Обращения и заявления, направленные заявителем в форме электронных документов, могут служить основанием для проведения контрольной закупки только при условии, что они были направлены заявителем с использованием средств информационно-коммуникационных технологий, предусматривающих обязательную авторизацию заявителя в единой системе идентификации и аутентификации.

Обращения и заявления, не содержащие сведений о возникновении угрозы или факте причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда окружающей среде, а также чрезвычайных ситуаций техногенного характера, не могут служить основанием для проведения внеплановой проверки.

Обычно в сфере медицинской деятельности сообщается о ненадлежащем оказании медицинской помощи, осложнениях при проведении процедур, неправильном оформлении медицинской документации или отсутствии документов при оказании платных услуг. Однако возможны обращения и по иным причинам — например, несоблюдение правил безопасности при использовании источников ионизирующего излучения, что создает угрозу для окружающей среды и риск чрезвычайной ситуации. По таким обращениям также возможно проведение контрольной закупки в целях личного наблюдения сотрудником проверяющего органа за процедурой оказания медицинских услуг и установления факта нарушений.

Решение о проведении контрольной закупки принимается в случае, если оценка соблюдения установленных законом требований при оказании медицинских услуг может быть осуществлена только в рамках проведения контрольной закупки (п.3 Правил организации и проведения контрольной закупки при осуществлении отдельных видов государственного контроля (надзора), утв. постановлением Правительства РФ от 21 ноября 2018 г. № 1398). В частности, включение в договор на оказание платных медицинских услуг условий, ущемляющих права пациентов, либо отсутствие в договоре необходимых пунктов может быть установлено и без закупки — путем запроса документов у медицинской организации или изучения содержания договора, предоставленного недовольным пациентом. В то же время оказание медицинской организацией услуг вообще без оформления договора, проведение отдельных манипуляций без лицензии или навязывание услуг при обращении граждан требует «практической» проверки, в этом случае проверяющий орган вправе прибегнуть к контрольной закупке.

При этом Правила не конкретизируют, каким образом определяется возможность либо невозможность оценки соблюдения требований. Видимо, решение будет приниматься по внутреннему убеждению должностного лица. Положениями о видах контроля, при организации которых применяется риск-ориентированный подход, для определения необходимости проведения контрольной закупки может быть предусмотрено использование индикаторов риска нарушения обязательных требований. Однако, как именно будут использоваться такие индикаторы и в чем именно они заключаются, пока неизвестно.

Читайте полную версию статьи «Контрольная закупка медицинских услуг», а также новый номера журнала «Организация медицинской деятельности» в системе "Медицина.Премиум"